分类:视察调研
录入日期:2017-12-05 00:00:00  录入用户:管理员  信息来源:政协巴彦淖尔市委员会   作者:管理员
湿地保护与立法情况考察报告

       湿地保护与立法情况考察报告

为进一步推动《乌梁素海湿地保护条例》立法工作,学习借鉴外省市在湿地保护管理和立法方面的先进经验和成功做法,市政协社会和法制委员在前期实地调研和召开座谈会的基础上,经过周密组织,由陶淑兰副主席和徐康宁副主席带队,市政协委员、市民盟总支、市林业自然保护局、河灌总局等一行10人,赴浙江和江苏省进行了学习考察。通过实地考察,大家受益匪浅,圆满完成了湿地保护管理和立法考察任务。

一、浙江、江苏两省湿地保护与立法方面情况介绍

(一)湿地基本情况

两个省份的湿地资源极为丰富,浙江省现有湿地总面积 246.78万公顷,占全省国土面积的 22.7%;江苏省现有湿地面积399.8万公顷,占全省国土面积的39%。湿地的区域特征明显,湿地类型多样。如我们考察的下渚湖湿地是浙江省湿地生态多样性保存最为完整的天然湖泊湿地,西溪湿地则是中国首个国家湿地公园,是城市湿地开发的典范,形成了独特的“西溪模式”。洪泽湖湿地是华东地区最大、生态系统最完善、野生动植物最丰富的内陆淡水湿地,而白马湖湿地为平原浅水型湿地,是淮安市的备用水源地,被称为湖泊生态修复的“江苏样板”。湿地保护区内生物物种丰富,具有重大的科研价值和经济价值。

(二)在湿地保护立法工作中的主要做法

一是出台条例,以法治湿。两地省委、省政府高度重视湿地资源保护工作。 2012年,浙江省出台《浙江省湿地保护条例》,建立了生态补偿机制。江苏省于2016年出台了《江苏省湿地保护条例》,苏州、南京等地也已通过地方性湿地保护条例,对各类破坏湿地的违法行为进行了严厉打击,湿地面积和质量得到恢复性增长和提高。

二是健全机构,加强管理。两省的各级政府均在湿地保护区建立专门机构,配备管理人员。洪泽湖于2011年成立保护局,为泗洪县委、县政府的派出机构,下设专门的生态公司管理旅游服务工作。白马湖湿地涉及淮安和扬州二市的四个县区,在管理体制上打破现有行政区划分割,由淮安市成立管委会进行统一管理。西溪湿地和下渚湖湿地也成立了专门的管理委员会,按相关法律法规,开展保护、建设和管理的活动。

三是科学规划,全面保护。2012年,浙江省林业厅会同相关部门,在查清全省8公顷以上湿地资源的基础上编制了《浙江省湿地保护规划》,同时建立了湿地生态效益补偿制度。2013 江苏省政府印发《江苏省生态文明建设规划(2013-2022)》,明确要求“加大湿地建设和保护力度”,并将自然湿地保护率列为省委省政府考核各级党委、政府的重要社会发展指标,组织编写了《江苏省湿地保护规划(2014-2030年)》。《规划》以保护湿地生态系统和改善湿地生态功能为主要目标,全面开展湿地恢复治理,促进湿地资源可持续利用。

二、乌梁素海湿地保护管理中存在的问题

乌梁素海是我国第八大淡水湖,是十九世纪中叶受地质运动、黄河改道和河套水利建设影响而形成的河迹湖,是河套灌区灌排体系的重要组成部分,是黄河流域重要的调节库、河套灌区的排泄区和区域水生态系统的缓冲区。2008年,市委、市政府将原乌梁素海渔场从农垦系统分离划归河灌总局管理,组建了“乌梁素海生态产业园区管委会”和“内蒙古乌梁素海实业发展有限公司”,共同管理乌梁素海。但在保护与开发治理过程中,存在诸多问题。

(一)管理体制不顺,制约可持续发展。一是管委会职能作用不能发挥。虽然市政府组建了“乌梁素海生态产业园区管委会”,但由于管委会成员都是政府各部门抽调的兼职领导,也无内设机构,无法发挥园区的职能作用,行政职能事实上由乌梁素海实业公司代为履行。由于公司不具备行政主体地位,在园区规划、监督管理、产业布局、土地利用、项目对接、基础设施建设等方面存在体制障碍,在与地方部门协调时不对等,不能很好地进行沟通,工作推进十分困难,严重影响了乌梁素海生态综合治理和园区产业发展步伐。二是各种惠民政策无法享受。由于体制不对应,乌梁素海改制后,各种惠民政策未能享受,成为国家惠民政策落实的死角,诸如“三到村三到户”、民政各类扶助政策、农林牧渔等惠民政策均无法享受。低保政策、危房改造也是公司努力和地方政府协调争取的,而且指标十分有限,特别是低保距国家要求的应保尽保政策相差甚远。

(二)产业发展单一,经济收入水平较低。目前,公司产业发展主要有水产养殖、芦苇和游旅业三部分。

在水产养殖方面。过去乌梁素海水美鱼肥是远近闻名的,近年来由于水质污染,鱼类种类和数量骤减。乌梁素海目前捕鱼人员约300人,每年捕捞小杂鱼约300万斤,收入仅200多万元,作为44万亩的大海域,这点收入是微乎其微的。

在芦苇销售方面。由于芦苇主要是作为造纸业的原料进行销售,近年来,随着造纸业市场萎缩、价格低及生产成本增加等原因,芦苇销售已无利润空间。靠销售原材料的芦苇产业已经走到拐点。

在旅游业方面。2005年,市政府引进鄂尔多斯金泰煤业公司,就合作开发乌梁素海旅游资源签署了《框架协议》,明确了开发使用年限、景区规模、档次和投资等事项。但是投资方在合作期内,并没有完全履行协议中约定的事项,投入资金与合同约定相差甚远,项目不能如期建设,导致乌梁素海旅游资源没有得到有效开发,旅游产业发展停滞不前。

(三)生态治理艰难,水体污染仍然严重。年来,在水体污染治理方面投入较大,水质有明显改善。但是在水体治理工作中还是存在一些问题:一是治理资金严重不足。乌梁素海综合治理是一顶巨大而复杂的系统工程,投入非常大,而目前我市地方政府财政困难,现有的资金投入无法满足治理需要;二是补水来源不足。生态补水是解决乌梁素海水质污染的根本措施之一,目前河套灌区由于受水量指标的限制,引黄水量逐年减少,无法满足乌梁素海生态补水需要;三是面源治理难度大。农业面源污染治理工作涉及到灌区千家万户,工作开展难度大,治理成效不明显。

(四)收入水平较低,居住环境较差,社会矛盾突出。

由于乌梁素海大部分群众文化程度低,平均年龄45 岁左右,身体素质和就业能力偏弱,就业渠道窄,月平均收入只有1000元左右。居住区基础设施老化陈旧,道路不畅,饮水难、就医难、如厕难等问题突出,导致乌梁素海职工群众怨气较大、情绪不稳定,群体上访事件频繁发生。

三、建议

(一)尽快立法。目前全国绝大多数的省、自治区先后出台了湿地保护条例,在湿地保护工作中都收到了很好的效果。实践证明,把湿地保护管理纳入法制化轨道,是实现依法治国、依法行政的重要手段,更是有效保护湿地资源的现实需要。今年我市已将乌梁素海湿地立法列入人大立法计划,当前正抓紧进行条例草案的修改工作,争取于下半年正式颁布实施湿地保护条例。相信这部地方性法规的出台,将会使乌梁素海的湿地保护“有法可依”,确保湿地保护管理工作高效有序进行。

(二)理顺体制。乌梁素海的发展涉及到社会管理、社会保障、产业发展、生态治理等方方面面,而河灌总局作为政府的一个职能部门,其职能权限有限,根本无法承担起推动乌梁素海全面发展的重任。通过学习考察,借鉴浙江、江苏的经验,实地调研论证后,建议理顺管理体制和运行机制,将实业公司所承担的社会职能进行剥离,进行属地管理,明确企业的职能职责,配备专职人员开展工作,真正推动乌梁素海的生态治理进程和产业发展步伐。

(三)综合施策。湿地保护是生态建设的重要组成部分,首先应将乌梁素海纳入生态建设总体规划,与野生动植物保护、自然保护区建设、退牧还草等国家重大工程相结合,实行统筹规划,分项实施,相互促进,提高综合建设成效。其次,制定具体的乌梁素海周边产业发展规划,大力挖掘湿地所在地区的人文、历史、自然景观资源,把湿地保护与生态旅游观光有机结合起来,构筑新的经济增长点。第三坚持湿地保护与经济社会同步发展,通过大力推广现代农牧业科技成果,降低当地农牧民对湿地资源单一、直接甚至过度利用的依存度,以养促治,促进乌梁素海生态治理。第四考虑进行生态移民。积极争取移民政策和补贴资金,制定可行性方案,着力解决移民人员的就业和生活问题,确保移得出,稳得住。

(四)加强科研、监测。应建立健全科研和监测体系,大力开展湿地保护科学研究和技术成果推广;不断探索科学的湿地资源保护与开发技术模式,通过科技创新、管理创新、机制创新、政策创新,努力提高湿地保护成效;进一步整合技术力量,充分发挥高等院校、科研机构及民间团体的技术资源优势,为湿地保护提供必不可少的理论和技术支撑。推广大区域合作的模式,建立跨行政区域的湿地综合保护协调机制,实现互利共享,共同进步。

(五)加大投入。乌梁素海综合治理是一项复杂庞大的社会、生态系统工程,对于巴彦淖尔市这样经济欠发达地区来说,仅靠地方自身力量很难取得突破性进展。特别是其西北岸一线农村受阴渗影响,土地盐碱化严重,农民收入较低,已形成贫困带,亟需加大投入改变这一现状。应将乌梁素海综合治理提升到国家和自治区一级战略高度来加快治理进程,建立分级投入机制。积极争取生态治理、产业发展、公共基础设施建设、扶贫助困等方面的建设项目和资金投入,建立健全湿地资金保障体系,积极推动我市湿地保护生态效益补偿基金制度建设;鼓励和吸纳社会资金参与湿地保护事业,确保乌梁素海综合治理和生态产业顺利推进,实现可持续发展。

(六)强化宣传教育。应建立广泛的湿地保护社会参与体系,以“世界湿地日”等为契机,开展各种生态环境保护活动。进一步加强湿地保护宣传教育和社会倡导工作,使得科研院校、民间团体、社会公众关注生态,热爱自然,保护环境,形成全社会保护湿地资源,全民创建生态文明的良好社会风尚。

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