按照《巴彦淖尔市2026年度政协协商计划》安排，市政协组织委员围绕“优化基本养老服务体系，推动养老服务提质增效”课题开展调研协商。课题组通过认真学习相关政策文件，听取市民政、卫健、发改、人社、医保等部门情况介绍，深入部分旗县区敬老院、社区养老服务站、医养结合机构、互助幸福院、老年助餐点、适老化改造家庭等点位实地调研，赴广西南宁等地学习借鉴先进经验，全面摸清现状，深入协商讨论，形成调研报告。

一、基本情况

（一）全市人口老龄化现状

我市老龄化趋势明显，主要呈现三个特点：

一是老龄化发展较快。截至2025年底，全市常住人口147万人，其中60周岁及以上老年人39.97万人，占常住人口27.19%，分别高于全国（23.02%）、全区（24.98%）4.17和2.21个百分点；65周岁及以上老年人26.87万人，占常住人口18.28%，分别高于全国（15.90%）、全区（16.81%）2.38和1.47个百分点，老龄化程度位居全区第二，已进入中度老龄化社会（20—25%为轻度、25—30%为中度、30%以上为重度），预计2030年前后将进入重度老龄化社会。

二是老龄人口城乡不均。从城乡分布看，城镇60周岁和65周岁以上老年人分别为24.5万人、16.40万人，占城镇常住人口的26.20%、17.54%，占全市老年人口总数的61.3%、61.0%;农村牧区60周岁和65周岁以上老年人分别为15.47万人、10.47万人，占农村常住人口的28.90%、19.56%，占全市老年人口总数的38.7%、39.0%。城镇老年人口数量高于农村，约占总数三分之二。农村牧区老龄化程度略高于城镇。

三是特殊群体比例较高。从重点群体看，60周岁及以上低保老年人58431人，占全市低保对象总数69.15%；60周岁及以上特困老年人3100人，占全市特困人员总数59.65%。低保、特困老年人占全市老年人口总数15.4%，兜底养老保障任务较大。

（二）基本养老服务体系建设情况

近年来我市认真贯彻党中央、自治区党委部署要求，积极应对人口老龄化趋势，将养老服务作为保障和改善民生的重要举措，强体系、兜底线、保基本、提品质，老年群体获得感、幸福感持续增强。

一是养老服务制度不断健全。养老服务纳入经济社会发展总体规划和绩效考核体系。编制《巴彦淖尔市养老服务业发展“十五五”规划》、《巴彦淖尔市中心城区社会福利设施专项规划（2015—2030年）》，出台巴彦淖尔市《加快推进居家和社区养老服务体系建设实施方案》、《基本养老服务清单》、《养老机构服务安全基本规范达标专项行动实施方案》、《老年助餐服务行动实施方案》等系列文件，建立民政、人社、医保等多部门参与的联席会议机制，形成权责明确、支撑有力的养老服务制度框架。

二是养老服务网络持续完善。县、乡、村三级养老服务网络初具规模。苏木乡镇（街道）层面，建成苏木乡镇养老服务中心51个，覆盖率86.44%；建成街道养老服务中心11个，覆盖率100%。村（社区）层面，建成村级养老服务站193个、农村互助幸福院30处，村级站点服务覆盖率69%；建成社区养老服务站60个、日间照料中心5个，社区养老服务覆盖率100%。全市建成养老机构59家，其中特困人员供养机构11家；共有养老床位7680张，其中护理型床位5027张。全市共建立老年助餐点208处，其中城镇81处，农村127处，搭建起覆盖城乡的助餐服务体系。

三是养老服务清单稳步落实。《清单》确定的基本养老服务项目全面落地。对有意愿集中供养的724名60周岁及以上特困人员全部集中供养，占全市特困人员13.93%。建立老年人能力综合评估制度，完成4766名城乡低保失能、半失能老年人评估。实施养老护理技能人才培养计划，累计投入84万元，培训护理员3205人次。支持河套学院和6所职业院校设置养老管理、护理、康复治疗等相关专业，累计培养2800余人。实施养老服务“六助”（助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急）消费补贴项目，截至5月底已累计服务中度以上失能老年人4159人次，补助361万元。累计完成特殊困难老年人家庭适老化改造4326户，建成家庭养老床位1909张，居家养老基础持续夯实。

总的看，我市养老服务体系建设取得阶段性成效，一些方面不乏亮点和特色。如在全国居家和社区基本养老服务提升行动中获评优秀等次；失能失智老年人照护行业标准创新获上级部门肯定；全区率先提标高龄津贴标准，率先接入智慧消防监管；60周岁及以上老年人意外伤害保险实现全覆盖等。农村助老餐厅建设取得新突破。临河区白脑包镇明星村民心大食堂、杭锦后旗沙海镇八一村惠民大食堂构建“政府补一点、集体出一点、社会捐一点、个人交一点”多元筹资运营模式建设助老餐厅，为200余名常住老年人提供用餐服务，得到群众好评。

二、存在问题

对照人口老龄化快速发展趋势和“十五五”规划及养老领域政策文件要求，我市养老服务仍存在以下不足。

一是部分政策落实不到位。自治区、市出台的文件在执行过程中“兑现滞后”。如《内蒙古自治区人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》明确给予养老护理员特殊岗位津贴（初级300元/月、中级500元/月、高级900元/月），有的旗县区未全面落实。《巴彦淖尔市居家和社区养老服务组织运营补贴暂行办法》明确给予日服务50人以上的街道养老服务中心、社区养老服务站每年1—5万元以奖代补运营补贴，截至目前全市均未落实。有的养老机构财政保障资金拨付不及时，造成机构运营困难。

二是三级网络建设有短板。部分旗县区未建成县级综合养老服务平台，养老服务统筹管理功能不健全。苏木乡镇区域性养老服务中心覆盖率84.66%，村级养老服务站服务覆盖率69%，与县乡村三级养老服务网络全覆盖的目标仍有差距。部分村、社区养老服务站面临运营资金短缺等问题，存在“建多用少”的半闲置现象。

三是养老服务供需有错位。全市养老机构59家，床位7680张，现入住老年人3891人，平均入住率50.66%；其中公建公营平均入住率55.52%，公建民营、民办民营平均入住率48.90%，养老床位总体上供大于求。尽管入住率高于全国45.4%、全区50%的平均水平，但均未达到70%左右的行业盈亏平衡点，多数养老机构运营困难。机构养老仅占全市老年人约1%，99%的老年人选择居家养老，但目前在“民政通”备案且可以提供“六助”上门服务的社区机构仅1家，供给严重不足。许多老年助餐点运营艰难，有的关门歇业。一些社区养老服务站设在二楼以上且无电梯，如临河区金川街道西苑社区养老服务站等，老年人上下极不方便。

四是老年人能力评估不互认。民政部门委托第三方依据《老年人能力评估规范》对老年人能力进行评估，作为发放中度以上失能老年人养老服务消费补贴的依据。养老机构自设评估部门对老年人能力进行评估，作为不同护理等级的收费依据。医保部门则依据《长期护理失能等级评估标准（试行）》对失能老年人进行评估，作为长期护理保险待遇申领的依据。三者标准不一，结果互不通用，存在多次评估、同人不同级现象，增加老年人办事负担。

五是养老护理岗位留人难。全市养老机构在院老人3891人，对照国家差异化照护配比标准，需配置养老护理员828人，实际在岗仅589人，缺口超28%。据统计，2025年全市护理专业毕业生1248人，毕业后从事养老行业239人。目前从业人员多为农村剩余劳动力、下岗职工，平均年龄超过50岁，缺乏系统的医疗护理、康复保健专业技能。养老护理员月薪3000—5000元，与高强度、高繁琐度的工作难匹配。从业人员职业认同感弱，年流失率超30%，严重影响养老服务连续性、稳定性。

六是养老产业发展慢层次低。我市养老产业多集中在传统照料、老年用品、基础医疗领域，以小规模、分散化经营为主，缺乏龙头企业和产业集群带动。养老产业与文体、金融、医美等产业融合不深，旅居养老、智慧养老、老年文创等新业态发展缓慢，产业附加值和市场竞争力偏弱。从消费结构来看，我市老年群体消费以衣食住行、医疗刚需、家庭转移性支出为主，三项核心支出占比分别为35.0%、30.8%、28.7%，品质化、多元化养老消费占比极低。

三、对策建议

针对存在问题，结合“十五五”时期积极应对人口老龄化国家战略、自治区党委“1571”工作部署和我市经济社会发展实际，提出以下建议。

（一）强化统筹协调，推动政策落地

1.健全工作机制。优化“党委领导、政府主导、社会参与、市场运作、多元共担、共建共享”工作机制，整合民政、卫健、医保、文旅、体育等部门的养老服务资源，形成信息共享、资源共用、服务联动的工作格局，及时有效解决养老服务体系建设中的重大问题，促进各项政策措施落地见效。推动长护险在我市尽快启动实施。大力宣传应对人口老龄化的重要意义，提高公众对养老服务的认知度和关注度。

2.加大资金保障。将养老服务设施建设、运营补贴、人才培养等相关资金纳入财政预算并按时足额拨付。借鉴南宁养老服务法治化、清单化治理经验，制定《养老服务政策落地责任清单》，构建“部署—落实—督查—整改—销号”全链条工作机制。严格落实福利彩票公益金不低于55%用于支持养老服务业发展的政策要求，重点投向普惠型养老服务供给领域。鼓励金融机构创新养老服务金融产品和服务，推出养老机构专项低息纾困信贷产品，化解资金周转压力。

（二）完善三级网络，夯实服务基础

3.明确功能定位。旗县区层面，加快打造综合养老服务平台，开展辖区老年群体信息摸排建档，动态更新人员信息、服务需求，发挥好兜底保障、资源统筹功能。乡镇街道层面，发挥养老服务中心作用，推进设施提质改造、供需精准对接、服务高效落地。嘎查村层面，采取“一站多村”等灵活模式，依托现有资源增加服务点或扩大服务面，提供助餐、探访、文娱等便民服务。社区层面，结合城市更新、老旧小区改造等项目，改造养老服务活动站点设施。借鉴南宁等地养老阵地适老化改造经验做法，对二层以上无电梯养老服务站点分批加装电梯、完善无障碍坡道、扶手、防滑等设施，以适老便老。

4.推进互助服务。积极落实《关于推进互助性养老服务发展的意见》（民发〔2026〕11号）精神，借鉴南宁“银龄互助服务队”经验，建立以村干部、社区工作者等为骨干，以低龄健康老年人为主体，吸纳社会组织专业人员力量参与的互助服务队伍，形成“低龄帮高龄、健康帮失能”的互助养老氛围。推广临河区明星村多元筹资建设为老餐厅和乌拉特后旗潮格温都尔镇老年幸福院模式，打造一批农村牧区助老服务示范样板。到2030年具备互助服务功能的城乡社区养老服务设施覆盖率不低于70%。

（三）优化资源配置，促进供需衔接

5.盘活机构资源。针对养老机构床位闲置、入住率偏低问题，借鉴南宁养老机构沉浸式体验运营模式，常态化开展“养老服务开放日”活动，吸引老年人体验服务，提高入住率。推动有条件的养老机构向社区服务功能转型，拓展日间照料、短期托养、康复护理、社区“六助”等服务。从严控制新建养老机构，减少重复建设、资源浪费。

6.补齐社区短板。推进老年友好型社区创建。针对城区老年人口较多和99%选择居家养老的实际，把完善社区养老服务体系作为破解老龄化难题的关键抓手，构建政府资源、市场资源向社区居家养老供给倾斜、以失能失智老年人照护为重点的格局。加快发展社区居家养老服务市场主体，鼓励物业企业、家政服务机构等参与社区居家养老服务。对承接养老服务的市场主体落实增值税减免、场地租金补贴、水电优惠、服务补贴等政策，引导更多社会力量投身养老服务领域，形成政府保基本、市场提品质的多元供给格局。对运营低效、服务不足的助老餐厅进行整合，探索市场化、社会化助餐途径。农村牧区探索通过“集中就餐+上门配送”相结合的模式解决居住分散的矛盾。

（四）推动制度创新，借力提质增效

7.促进评估互通。统筹民政、医保部门和养老机构评估标准，摸清情况，推动建立统一的老年人能力综合评估衔接规范，明确三类评估标准的适用边界、互通条件、转换规则，破解“同人不同级、一评不通用”难题。

8.推进智慧养老。借鉴南宁数智民政平台建设经验，充分利用现有“怡养·巴彦淖尔”服务平台（巴彦淖尔市养老信息调度指挥中心），整合民政、医保、卫健、残联等部门数据资源，实现养老补贴申领、机构入住、长护险申报等“一网通办、一评通用”。积极引进社区智慧养老服务企业，以数字化手段提升服务效能。

（五）加强人才培育，建强专业队伍

9.提升队伍素质。常态化开展养老职业技能大赛，培训养老管理、护理、康复保健、应急处置、智能技术应用等急需专业技能，提高从业人员的专业能力。加快养老护理员培训和资格认定。积极引导居家照护老年人的子女参与养老护理技能培训，有效对接消费补贴政策。将培训成果与职业技能等级认定和薪酬待遇挂钩，提高从业人员参与培训的积极性，力争到2027年全市养老护理员持证上岗率达到90%以上。

10.完善激励保障。落实养老护理员特殊岗位津贴政策，对取得初级、中级、高级职业资格证书且从事护理工作两年以上的养老护理员，按时足额发放特殊岗位津贴。督促养老机构为从业人员缴纳社会保险，提高从业人员的社会保障水平。大力宣传养老服务从业人员先进事迹，提升其社会地位和职业认同感。

（六）发展养老产业，激活银发经济

11.做好引导培育。立足地方特色、资源禀赋，主动融入自治区文旅康养产业布局，重点培育中医蒙医康养、河套田园旅居养老、农牧区特色助老产品三大核心产业板块。扶持本土龙头企业开发适老化杂粮食品、中医蒙医康复辅具、智能照护设备，推动养老产业与草原旅游、农耕体验、中医蒙医药产业深度融合，着力打造“怡养·巴彦淖尔”本土养老产业品牌，培育新的经济增长点。

12.挖掘消费潜力。加强适老化产品和服务宣传推广，通过产品展示、体验活动等方式，引导老年人转变消费观念，接受新型养老产品和服务。坚持规范与发展并重，开展养老机构、养老消费专项整治行动，严厉打击虚假宣传、欺诈消费等违法行为，切实维护老年人合法权益，营造安全放心的养老消费环境。