为全面贯彻落实中央、自治区和市委关于加强乌梁素海生态保护治理的部署要求，按照市政协2021年工作安排，由市政协副主席尹兆明、徐康宁带队，市政协人口和资源环境委员会、市发改委、财政局、林草局、生态环境局、自然资源局、乌梁素海生态保护中心等市直相关单位负责人参加，邀请了河套学院生态与资源环境系有关专家组成调研组，围绕“加强乌梁素海流域生态保护治理”课题，配合国家和自治区重大生态工程调研工作，先后深入五原县、乌拉特前旗、乌拉特中旗、临河区、杭锦后旗、乌拉特后旗、乌梁素海等地进行实地调研，赴6个市直单位进行走访座谈，详细了解了关于乌梁素海综合治理的成果和存在的问题。通过实地调研、听取汇报、征求意见，经集体讨论形成如下调研报告。

一、乌梁素海生态综合治理和修复保护实施情况

（一）乌梁素海基本情况及形成污染的主要原因。乌梁素海是黄河改道后遗留下的一个河迹湖，黄河流域最大的功能性湿地，内蒙古西部最大的淡水湖泊。湖区南北长35—40公里，东西长5—10公里，水域面积293平方公里，湖面运行水位1018.8—1019.2米，最大水深约4米，平均水深1.5米，水量总体保持在4—4.5亿立方米，最大库容达到5.5亿立方米，承担着黄河分凌分汛、调节黄河水量、保护生物多样性、改善区域气候等重要功能，湖区有50%明水面，50%芦苇，有各种鱼类20多种，鸟类260多种，是世界八大候鸟和我国候鸟南北迁徙的主要通道，也是关系到黄河生态安全的“自然之肾”。2008年，乌梁素海污染达到最为严重的时期，湖区爆发大面积“黄苔”，水质下降为劣Ⅴ类。形成污染的主要原因：一是面源污染。上世纪90年代以来，由于河套灌区农牧业生产迅速发展，化肥、农药使用量骤增，未被农作物吸收的化肥、农药残留物，随农田退水进入乌梁素海，形成农业面源污染。二是点源污染。随着城镇建设和工业经济的迅猛发展，全市每年约5500万吨的城镇生活污水、工业废水通过各种排干系统也进入乌梁素海，形成点源污染。三是内源污染。湖内挺水植物芦苇与沉水植物眼子菜腐烂产生的二次污染与多年来进入湖泊中的氮磷等物质逐渐沉降湖底，从底泥中释放出来的湖内污染，形成内源污染。四是流域污染。流域内携带着各种污染物的山洪水沿排干也进入乌梁素海，造成乌梁素海水质逐年恶化，严重影响了黄河的水生态安全。

（二）高位推动和科学规划保障乌梁素海治理项目顺利实施。“十三五”期间，市委、政府全面贯彻落实习近平总书记对“一湖两海”的重要指示批示精神，积极践行“绿水青山就是金山银山”和“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，坚持系统思维，统筹推进全要素、全流域、全地域综合治理。市委印发了《巴彦淖尔市贯彻落实习近平总书记关于“一湖两海”生态环境治理重要批示指示精神的实施方案》，以乌梁素海水量增加、水质改善为目标，部署了15项重点工作任务。成立了乌梁素海综合治理工作领导小组，全面负责乌梁素海生态环境综合整治和生态修复工作。组建了乌梁素海生态保护中心，重点开展乌梁素海综合治理的协调、调度工作。制定了乌梁素海综合治理的实施意见和13个配套办法，为推进乌梁素海综合治理提供了制度保障。成立了巴彦淖尔市生态治理和绿色发展院士专家工作站，为巴彦淖尔市生态治理和绿色发展提供科技支撑、规划引领和技术指导。实施《乌梁素海综合治理规划（修编）》34个项目，现已全部完工，并完成了项目实施成效和生态质量全面评估工作。《乌梁素海流域水环境综合治理》的12个项目，目前已完工验收9项。《乌梁素海流域山水林田湖草第三批试点项目》35个项目，已进行单位、分部工程验收的项目有18个，剩余项目将根据完成情况，及时安排筹备验收工作。以上三方面共实施项目81个项目，其中26个项目存在重叠，共使用资金65.03亿元。

（三）“山水林田湖草沙”综合治理使乌梁素海生态得到有效改善。市委、政府通过深入分析和认真研判，认为乌梁素海污染问题虽然在湖内，但根源在流域，修复和保护工作由过去单纯的“治湖泊”向“流域、湖泊同时治理”转变，整个乌梁素海流域的生态环境得到了有效改善。在流域上游乌兰布和沙漠，近年来累计完成防沙治沙面积108.7万亩，在乌兰布和沙漠东缘更新重建了长154公里、宽50多米的防风固沙林带，有效遏制了沙漠东侵。2018年我市被国家林业和草原局列为全国防沙治沙综合示范区，将沙漠治理与乡村振兴、精准脱贫、旅游开发、高科技现代立体农业、清洁能源、特色小镇等结合起来一体化推进。在城镇和工业园区，实施点源污染“零入海”行动，2018年以来，积极推进污水处理厂提标改造，加快中水处理厂建设，同时加大污水管网和中水管网铺设力度，大力推进中水回用，充分挖掘中水回用潜力，尽最大可能将中水用于工业用水、园林绿化、景观用水、城市杂用水，其余部分进入人工湿地净化后通过各级排干沟再进入乌梁素海。在河套灌区，全面开展控肥、控药、控水、控膜“四控”行动，减少了农业面源污染，推广使用有机肥、无公害农药和国标地膜，引导企业和农民绿色生产，财政以奖代补支持“四控”行动，化肥、农药使用量持续下降，对逐步改善土壤土质和入湖水质有很大的促进作用。2019年习近平总书记考察内蒙古期间指出“乌梁素海治理坚持山水林田湖草系统治理，实施控肥、控药、控水、控膜行动，既减少了农业面源污染，改善了入湖水质，又促进了农产品品质提升，一举多得。”在乌梁素海湖区，实施生态补水、入海前湿地净化、网格水道、芦苇加工转化等工程，促进水体循环，改善湖区水质。实施乌梁素海流域生态环境基础数据采集项目，在原有20个水质自动监测站的基础上，新建了18个站点，对各排干沟入总排干口、人工湿地、乌梁素海周边入海口等重要节点进行实时监控，摸清流域内各个控制单元面源污染情况及对乌梁素海水质的影响。在湖区周边，主动承担历史责任，强力推进乌拉山生态修复和乌拉特草原自然修复。果断关停整顿了一批破坏生态、违法违规矿山企业，通过料堆削坡整形、采坑回填、撒种草籽和植树造林等措施进行治理，取得了阶段性成效，并实行严管严控，坚决不走先破坏再治理的老路。

二、存在的主要问题

通过两年多的综合治理，乌梁素海生态保护治理工作取得了显著的效果，湖区水质明显改善，总体由过去的劣Ⅴ类到2021年稳定和优于Ⅴ类，但距国控断面稳定Ⅳ类水质还有差距。在保护和治理工作中仍存在生态补水机制不健全，生态治理管理体制不顺，生态保护资金压力大，点源面源污染治理有短板，社会矛盾多等一些需要统筹解决的问题。

（一）生态补水没有形成行之有效的长效机制。乌梁素海要保持水质、水量稳定，每年至少需生态补水3.5亿立方米以上，近两年虽然通过积极争取指标进行了生态补水，但生态补水并未形成长效机制。一是河套灌区由于受水量指标的限制，引黄水量逐年减少，乌梁素海主要靠凌汛期和主汛期补水，存在来水不稳定、引水规模不够等问题。而且乌梁素海生态补水由于没有专用补水通道，主要利用灌区部分骨干工程集中补水，对渠道、沟道等水利设施破坏严重，不能满足生态补水需要。二是针对推进乌梁素海生态专用补水通道项目实施，我市委托黄河勘测设计院编制完成了《乌梁素海生态修复补水专用通道工程可行性研究报告》。但按照国家黄委2021年4月25日下发的《黄委关于内蒙古乌梁素海生态修复补水专用通道工程有关意见的函》（黄规计函〔2021〕21号）中指出：“巴彦淖尔市为黄河干流地表水超载地区，乌梁素海生态修复补水专用通道工程若没有合适的取水指标，黄委将不予审批其水资源论证报告书等取水许可行政审批事项”，要求该项目继续深入论证。目前，乌梁素海生态专用补水通道工程还没有得到自治区和国家层面的立项和资金支持。

（二）多头管理造成职责不清管理体制不顺。目前，涉及乌梁素海管理的部门有十多个，多头管理造成管理体制不顺。乌梁素海海区的直接管理部门是河套灌区水利发展中心和乌梁素海实业公司，属于事业和企业的管理性质。乌梁素海治理和修复保护管理的职能本应由新组建的乌梁素海生态保护中心来承担，但由于也是事业属性，均不具有规划、土地管理、环境保护、渔政、海事和鸟类保护等实质性的行政管理权限。根据现有的执法体系，乌梁素海适用的是污染防治、水资源、水环境、交通海事、湿地保护等部门法，涉湖相关的行政管理和执法权限分散在市、旗两级多个行政主管部门，但这些部门又不直接参与乌梁素海治理和修复保护管理工作，造成执法主体分散，多头执法，各司其职，难以有效统筹，缺少综合执法机构，缺乏综合执法能力，因此在乌梁素海的治理和保护工作中不能形不成工作合力，发挥应有的职能作用有限。

（三）综合治理点多面广项目资金保障存在压力。乌梁素海生态环境治理、保护与修复工作是一项具综合性、长期性、复杂性的系统工程。涉及水环境、水资源、水生态、水安全、水管理、水经济等六个方面的管控工作，按照《巴彦淖尔市“十四五”乌梁素海水生态保护修复与污染防治规划》（2021年7月24日通过了专家评审），实施规划的整体资金投入数额很大，由于我市财力有限，维持乌梁素海综合治理相关项目的大量投资也成为制约乌梁素海治理和修复保护的主要瓶颈之一，需要积极争取国家和自治区层面提供项目支撑和资金支持。

（四）点源面源污染治理在深入实施方面存在短板。农业面源污染，主要包括化肥、农药、畜禽粪便污染，以及废弃的农作物秸秆和地膜带来的污染。我市是以农牧业为主的地区，境内现有引黄灌溉面积1100多万亩，但农业种植多样性、农村耕地“碎片化”、家庭小规模经营仍然占主体，同时牲畜饲养量约2200多万，农业面源污染的治理涉及4000多家养殖企业和千家万户，“四控”与农民增收矛盾突出。部分城镇污水处理设施建设相对滞后，目前全市在用的污水处理厂中，大部分工艺落后，运行管理水平低，难以满足治理要求。特别是乡镇污水处理厂，由于运行经费无保障，导致部分污水处理厂无法有效运行，存在着“建而不用、运而不足”等问题，严重影响乌梁素海治理和修复保护措施的持续推进。

（五）湖区产业结构单一经济发展滞后引发一些社会矛盾。乌梁素海总面积44万亩，其中明水面20万亩，芦苇面积24万亩，芦苇产量每年近10万吨。渔业和芦苇产业是乌梁素海的传统产业，有近2000人以此为主要收入来源。多少年来乌梁素海职工一直依靠芦苇和打鱼收入为生，但是由于前些年水体受到污染后鱼类大量减少，渔民又采取灭绝性捕捞，鱼类长期得不到休养生息，形成恶性循环。加之大量的芦苇没有市场，乌梁素海职工的收入显著下降，职工生活维持在最低生活保障线。一方面沿湖地区生产条件差、职工年龄偏大、技能单一、贫困人口比例高，乡村振兴的一些惠农政策不能惠及到职工；另一方面乌梁素海职工和周边群众的生产生活也对湖区环境造成不同程度的影响，需采取综合措施予以解决。

         三、对策建议

（一）研究完善补水机制，保障乌梁素海得到充足的生态补水。加大乌梁素海生态补水的力度和持续性是也是开展乌梁素海生态综合治理的关键所在。推动实现乌梁素海生态补水常态化，减轻凌汛补水对水利工程的破坏，保障黄河行水安全。一是积极争取国家有关部委和自治区建立乌梁素海生态补水的长效机制，从国家调度层面争取适度增加生态补水指标，并且作为一项制度相对固定下来，实现生态补水常态化，化解乌梁素海生态补水短板，高效利用分配的黄河生态补水指标，解决乌梁素海生态补水严重缺乏的困境。二是大力推进乌梁素海生态补水专用通道项目的深入论证和推动实施工作，积极争取水利部、黄委的支持，完成取水许可手续的办理。推动该工程列入水利部“十四五”水安全保障规划、黄河流域生态保护和高质量发展水安全保障规划等相关重大专项规划，多渠道争取国家投资，力争在“十四五”期间建成投运，实现湖区水质稳定达标和争取提标，彻底根治乌梁素海水生态环境问题。

（二）理顺管理治理体制，促进乌梁素海生态保护和发展一体化推进。结合全国湖泊由“多头管理”向“一体化管理”转变的改革工作，优化和完善乌梁素海管理治理体制。借鉴国内湖泊管理的先进经验，参照呼伦湖、洱海、滇池、太湖、青海湖和巢湖等区内外知名湖泊管理体制机制，按照《内蒙古自治区参照<中华人民共和国公务员法>管理的单位审批实施办法》调整乌梁素海生态保护中心职能职责，增设“相关流域内项目行政预审、环境保护、林业、农牧业、水利、交通海事、旅游、国土资源和规划建设等方面的行政执法职能”，调整理顺乌梁素海生态保护中心体制机制，将乌梁素海生态保护中心参公管理，便于尽快统筹乌梁素海流域综合治理、污染防治和行政执法等相关工作，确保对乌梁素海流域的统一规划、统一管理、统一执法。要制定乌梁素海生态修复保护实绩考核办法，健全考核指标体系，对各地各部门工作任务落实、环境质量改善及项目落实、资金投入等情况进行实绩考核。

（三）政策层面给予倾斜，加强乌梁素海生态综合治理资金保障力度。切实加快《巴彦淖尔市“十四五”乌梁素海水生态保护修复与污染防治规划》相关手续办理进程，争取项目尽快落地。加强国家政策研究，在实施好已有项目的基础上，积极争取国家、自治区关于在沿黄湿地修复、“六水”管控、湖泊治理和修复保护等方面的政策、项目、资金支持，要把争取项目资金和市场化运作相结合，要加强产业政策、财政政策和金融政策的衔接联动，创新投资结构和方式，完善各类奖补政策，吸引、整合和撬动社会资本投入，鼓励市内外企业、社会组织及个人共同投入乌梁素海流域综合治理工程。同时，要加强涉及乌梁素海治理和生态修复保护项目和资金的管理，做好跟踪监督与审计工作，切实加强监管力度，确保各类投入资金作用发挥的最大化，从而保证乌梁素海综合治理和修复保护的可持续性。

（四）切实加强点源面源污染治理，推动乌梁素海从源头上得到治理。加强点源面源污染治理是乌梁素海治理和修复保护，实现可持续发展的重要环节。一是进一步强化落实面源污染治理，强化并理顺已创建的好机制、好做法，持续扩大农业投入品减排工程、水肥一体化工程、有机肥替代化肥的实施面，推行测土施肥、改进施肥方式等具体措施保持化肥用量负增长，提升灌区的亩均效益。同时，推进畜禽粪污资源化利用，大力推进控膜减污加强农牧业废弃物回收与资源化利用，加大“四控”措施的资金补贴力度，并开辟和拓宽农牧民新的增收途径，引导和鼓励农牧民积极配合落实“四控”工作，处理好“四控”与农牧民增收的矛盾关系问题，巩固已有的“四控”成效。二是加快推进城镇和工业污水治理以及再生水回用工程，在彻底查清点源污染基数的基础上，科学合理地规划和设定工程规模和标准，加强污水处理技术研究、提高回用中水标准和回用率，使各类中水回用项目的回用水全部达到国家相应标准，合理安排好中水回用计划，做好冬季多余中水的处置工作。进一步加强湿地过渡净化的技术研究，在保护湿地不受污染的情况下对多余中水进行湿地过渡净化，全面实现“零入海”目标。

（五）统筹推进综合治理，支持生态修复保护与民生发展相结合。乌梁素海生态保护与解决自身发展的矛盾由来已久，及时就地化解矛盾也是保障乌梁素海治理和生态修复保护的重要举措。一是实施“渔民上岸”，集体统一经营有计划地发展生态渔业，通过“以鱼控草、以草治水、以鱼抑藻、以鱼净水、人放天养”修复水下生态，恢复生物多样性，从而达到生态自然修复和生态平衡的目的。二是加大招商引资力度，发展适合乌梁素海生态保护和发展的特色环保产业和生态渔业，依托乌梁素海丰富的芦苇资源，进一步拓宽芦苇利用渠道，引导和吸纳乌梁素海职工就地转产，让多年来以海为生的职工上岸后生活有保障，实现增收致富，从根本上解决乌梁素海职工出路和生活困难问题。三是挖掘乌梁素海特色旅游资源，推动生态保护、经济发展与旅游文化高度融合。在环境修复保护中，进一步挖掘其旅游文化价值，带动文旅产业和服务业发展，让广大人民群众共享生态修复保护成果。